Al jaren erger ik me nogal aan de vigerende jurisprudentie over het vertrouwensbeginsel. Als je namelijk als bedrijf of burger vertrouwt op uitspraken van ambtenaren, dan heeft dat in de meeste gevallen helaas niet het gewenste effect. Anders gezegd: je kunt meestal niet vertrouwen op uitspraken van ambtenaren. Maar de wonderen zijn de wereld niet uit: op 19 juli 2017 heeft de Meervoudige Kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan over uitspraken van ambtenaren in de gemeente Over-Betuwe (ECLI:NL:RVS:2017:1946). Deze uitspraak verrast en verbaast op een aantal punten.

De feiten

Stel, je buren hebben, zonder de daartoe benodigde vergunning, een schuur en een paardenbak gebouwd. Je vraagt het college van B&W om handhavend op te treden. Dat gebeurt in 2013.

De paardenbak was al in 1998 gerealiseerd en kort daarna was dat al vastgesteld door een toezichthouder. De eigenaar is vervolgens bij brief uitgenodigd voor een gesprek. De brief was namens het college ondertekend door het sectorhoofd Ruimtelijke zaken:

"Wij zijn gerechtigd tegen illegale activiteiten op te treden. Voordat wij echter van deze bevoegdheid gebruik maken, nodigen wij u graag uit voor een gesprek op (…) het gemeentehuis. Wellicht kunnen wij in dit overleg samen tot een oplossing komen. In ieder geval is het de bedoeling dat over en weer elkaars standpunten duidelijk worden gemaakt, waarin derhalve ook het daarop gehanteerde gemeentelijke beleid aan u wordt duidelijk gemaakt." 

Bij het gesprek (september 1998) waren twee ambtenaren aanwezig, die, volgens het gespreksverslag, "namens de gemeente" aanwezig waren:

"Zij hebben onder meer uitgelegd "dat het niet is toegestaan om op een perceel met een bestemming wonen zomaar een manege te beginnen. Hiervoor moet de bestemming van het desbetreffende perceel eerst gewijzigd worden. […] Het hebben van een (paardrij)bak is niet vergunningplichtig. Slechts het feit dat er niet alleen voor privé gebruik daarvan maakt dat er een bepaalde bestemming op het perceel moet liggen."

De Afdeling

Vaste prik is de volgende passage van de Afdeling in kwesties waar het vertrouwensbeginsel een rol speelt, er moet namelijk sprake zijn van:

een aan het bestuursorgaan toe te rekenen, concrete, ondubbelzinnige toezegging welke gedaan is door een daartoe bevoegd persoon en waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend”.

In dit geval mocht de eigenaar van het perceel met de paardrijbak er volgens de Afdeling wél gerechtvaardigd op vertrouwen dat er niet (meer) handhavend tegen zou worden opgetreden.

Waarom vond de Afdeling in dit geval ineens wél dat de eigenaar erop mocht vertrouwen? Uit de uitnodigingsbrief bleek dat het gesprek van de ambtenaren met de eigenaar nadrukkelijk namens het college is gevoerd én in het gespreksverslag staat zeer duidelijk dat er geen vergunning nodig is voor de paardrijbak. Als er belangen zouden zijn geweest die zwaarder hadden gewogen dan die van de overtreder dan wel het honoreren van het opgewekte vertrouwen, dan zou het beroep op het vertrouwensbeginsel alsnog kunnen zijn afgewezen; van zwaardere belangen was echter geen sprake, volgens de hoogste bestuursrechter.

Hoewel in de uitspraak niet vermeld is, of de Afdeling ‘om’ gaat, en we dat dus ook niet mogen aannemen, is deze uitspraak zeer opmerkelijk. In het algemeen wordt namelijk altijd gewaarschuwd tegen een beroep op het vertrouwensbeginsel, omdat het zelden of nooit slaagt. In dit dossier blijkt maar weer eens dat het zeer nuttig kan zijn om gespreksverslagen goed te formuleren én goed te bewaren.

Andere juridische bijzonderheden

Mededeling of toezegging

De ambtenaren hadden alleen maar iets ‘meegedeeld’, namelijk dat de paardrijbak niet vergunningplichtig was. Dat kan dus kennelijk vallen onder het begrip ‘toezegging’.

Ambtelijke bevoegheid

Een ander belangrijk punt is, dat de ambtenaren in kwestie strikt genomen niet bevoegd waren om uitlatingen te doen namens het college van B&W. Normaal gesproken hamert de Afdeling er juist op, dat die bevoegdheid er écht moet zijn. Waarom is dat hier het geval? Omdat:

  1. het gesprek op voorstel van het college gehouden is;
  2. de mededeling door twee ambtenaren is gedaan die het gesprek voerden namens de gemeente en
  3. deze ambtenaren geen voorbehoud hebben gemaakt.

Dispositievereiste

Het dispositievereiste houdt in dat iemand schade moet hebben geleden wegens het opgewekte vertrouwen om een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel te kunnen doen. In dit dossier was dat niet zo: de illegale situatie was er al toen het gesprek plaatsvond en de mededeling plaatsvond. De eigenaar van de paardrijbak had deze niet gemaakt als gevolg van de mededeling van de ambtenaren.

Conclusie

In tegenstelling tot wat tot op heden ‘vaste jurisprudentie’ was, zijn met deze uitspraak toch wel wat mogelijkheden ontstaan om een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel. Dat is mooi. Want het was, is en blijft niet uit te leggen dat er een vertrouwensbeginsel bestaat, waar vrijwel nooit met succes een beroep op kan worden gedaan!

Minou Woestenenk