Er is al veel over geschreven: de Omgevingswet gaat veel meer dan nu uit van zogenaamde ‘zorgplichten’. In deze bijdrage volgt een kort overzicht van het systeem en enkele aandachtspunten.
Systeem
Bedenk: er zijn in het kader van de Omgevingswet áltijd regels, ook als er geen inhoudelijke normen in de wetgeving te vinden zijn. Om te beginnen zijn in de Omgevingswet in principe alle ‘vanzelfsprekende regels’ (oftewel de ‘nogal wiedes bepalingen’) vervangen door zogenaamde ‘specifieke zorgplichten’. Denk aan het voldoende onderhouden van filters of het voldoende legen van lekbakken. Die regels zijn zó vanzelfsprekend, dat het niet meer nodig werd gevonden om die activiteiten letterlijk uit te schrijven in de wet.
De specifieke zorgplicht geldt:
- Voor specifieke activiteiten – zoals de milieubelastende activiteiten in artikel 2.11 Bal (mba) of 6.4 Bbl (brandveilig gebruik).
- Voor concreet genoemde belangen – zoals het belang van fysieke leefomgeving, omschreven in artikel 1.2 Omgevingswet
- Naast gedetailleerde specifieke regels – al die andere regels in bv. het Bal
Dat kan op alle niveaus van algemene regels! Dus in:
- AMvB’s van het rijk (Bal, Bbl)
- de omgevingsverordening van de provincie
- het omgevingsplan van de gemeente
- de verordening van het waterschap
Daarnaast is er een algemene zorgplicht, die werkt als een vangnet. De algemene zorgplicht houdt in dat een ieder bij zijn activiteiten voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving in acht neemt. Stel nou dat er echt geen regels zijn aan te wijzen of de regels die er zijn, blijken niet bruikbaar om handhavend op te treden. Maar dat wil je toch doen. In dát geval kijken we naar de algemene zorgplicht. Dat is een vangnet voor de situatie waarin er geen andere regels zijn aan te wijzen.
Het zal niet vaak voorkomen dat die algemene zorgplicht basis zal zijn voor handhaving. Niet alleen zullen er vaak al andere regels van toepassing zijn, maar ook zijn er duidelijke voorwaarden, waardoor deze bepaling in de praktijk vermoedelijk weinig zal worden gebruikt:
- Alléén als er sprake is van ‘onmiskenbare strijd’ met die algemene zorgplicht, zoals de wetgever dat formuleert.
- In minder duidelijke gevallen kan dat alleen maar als er afspraken gemaakt zijn over de concrete invulling ervan.
- Strafrechtelijk kun je er niets mee: de bepaling heeft namelijk een te brede reikwijdte en het is een open norm.
Naast de specifieke en algemene zorgplicht is er tenslotte nog een algemeen verbod (artikel 1.7a Omgevingswet). Dit is ook een vangnet, voor het geval er geen specifieke decentrale regels of rijksregels van toepassing zijn. Voor welke activiteiten en nadelige gevolgen dit algemeen verbod geldt, is te vinden in artikel 1.3 Omgevingsbesluit. Omdat de reikwijdte minder is en de omschrijving concreter, is strafrechtelijke handhaving wél mogelijk.
Handhaving van zorgplichten
Toezichthouders werken in het algemeen graag met duidelijke normen: gedragingen voldoen wel of voldoen niet aan de wettelijke norm. Bij de handhaving van zorgplichten is het uitgangspunt echter juist geen specifieke wettelijke norm. Een zorgplicht is dus van nature ‘vaag’. De keuze is niet ‘zwart’ of ‘wit’. Sterker nog: degene die de activiteit verricht moet zich al zelf inspannen om te beoordelen of motiveren of dat handelen nadelige gevolgen heeft of kan hebben, en hoe die gevolgen redelijkerwijs voorkomen of beperkt kunnen worden. Een alternatief daarvoor is het opleggen van maatwerkbepalingen. Daarmee ondergraaf je echter meteen de eigen verantwoordelijkheid van ondernemers. Wat mij betreft is het daarmee een uitdaging voor bestuursorganen om ondernemers primair de vrijheid te laten om zelf te bepalen op welke manier ze aan de norm van ‘voldoende zorg’ voldoen. Zouden zij al (te) snel maatwerkbepalingen gaan gebruiken, dan wordt de essentiële ‘zelfwerkzaamheidsgedachte’ voor ondernemingen immers meteen weer buitenspel gezet.
Aandachtspunten
Voor elk bedrijf zal bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet duidelijk moeten zijn welke inhoudelijke wettelijke bepalingen zullen gelden. Maar ook: welke specifieke inhoudelijke wettelijke normen zijn juist ‘verdwenen’ en (dus) vervangen door specifieke zorgplichten of zelfs de algemene zorgplicht?
Toezichthouders kunnen hun controlebezoeken in grote lijnen voorbereiden zoals ze dat al jaren (behoren te) doen. Om te beginnen zullen zij inventariseren welke activiteiten zij gaan controleren en welke wettelijke regels, individuele voorschriften (vergunning en/of maatwerk) en/of zorgplichten ervoor gelden. De zorgplicht moet per situatie worden ingevuld. Normaal gesproken zal een ondernemer geen zorgplicht overtreden als alle regels nageleefd worden. Als en voor zover er geen inhoudelijke norm meer in de wet is opgenomen, kan handhaving op grond van een zorgplicht volgen. En dan moet de toezichthouder beoordelen of de persoon of onderneming ‘redelijkerwijs kon vermoeden’ dat er als gevolg van zijn handelen nadelige gevolgen zouden kunnen ontstaan voor de fysieke leefomgeving, die hij had moeten voorkomen. En als dat zo is, had hij dan de mogelijkheden daar wel voor? Zo ja, heeft hij dan voldoende gedaan? Zo nee, waarom niet? Zo ‘pelt’ de toezichthouder de hele situatie af tot aan de kernvraag: heeft deze ondernemer voldoende zorg betracht voor zijn fysieke leefomgeving?
Het is duidelijk, dat het er niet direct duidelijker op wordt voor toezichthouders. Maar wel uitdagender. Er zal namelijk steeds een duidelijke motivering moeten zijn voor iedere keer dat een toezichthouder stelt dat een ondernemer een zorgplicht heeft overtreden. En die is per situatie anders.
Minou Woestenenk
Verschenen in: Verschenen bij Wolters Kluwer, Omgevingswet Nieuws Online, 27 juni 2022
Recente reacties