Vertrouwen in of op de overheid was lange tijd niet ‘in’. Sinds enkele jaren is het ‘hot issue’. In juridische zin hebben we er met zijn allen iets van proberen te maken in 2019. Maar inmiddels is het woord ‘vertrouwen’ erg beladen geworden: de Toeslagenaffaire heeft het er, zacht uitgedrukt, niet beter op gemaakt. Op allerlei manieren is vertrouwen inmiddels zelfs een kernwoord in de formatie en ook de Raad van State benadrukte recentelijk dat de vertrouwensrelatie tussen overheid en burgers beter moet. Wat is de relatie met de Omgevingswet? Kunnen we daar al iets mee?
Vertrouwensbeginsel in de jurisprudentie
In mijn optiek was het vertrouwensbeginsel jarenlang een wassen neus. Ambtenaren en individuele bestuurders konden lange tijd vrijwel alles zeggen, zonder dat daar voor het bestuursorgaan consequenties uit voortvloeiden. De uitspraak van de Grote Kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak op 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) moest daar verandering in brengen, zo was de bedoeling. De Afdeling introduceerde toen het 3-stappen-plan, kortweg als volgt:
Stap 1: is er een toezegging te halen uit de uitlating/gedraging waarop de rechtzoekende zich beroept?
Stap 2: was degene die die uitlating deed of het gedrag liet zien daartoe echt bevoegd of is diens schijn van bevoegdheid toerekenbaar aan de (werkelijk) bevoegde persoon/instantie? en
Stap 3: een afweging van belangen van de burger, derden en de gemeenschap, inclusief de compensatie voor de verliezer.
Niet alleen het volledige bestuursorgaan (zoals het college van burgemeester en wethouders of het college van gedeputeerde staten), maar óók (alleen) een ambtenaar of bestuurder (bijvoorbeeld een wethouder of gedeputeerde) kan het bestuursorgaan sindsdien verplichten om op een bepaalde manier te handelen. Dat is zo, als: (stap 1) hij of zij een bepaalde toezegging heeft gedaan en (stap 2) deze toezegging voor rekening van de overheid moet komen: dat is al snel het geval als de uitspraak komt van de ‘juiste’ portefeuillehouder, met name als het college de gedane uitspraken dan overneemt in de besluitvorming. In beginsel moet de overheid dan vanwege het vertrouwensbeginsel die toezegging ook nakomen (hierna noem ik dat een ‘juridisch relevante toezegging’). Toch kan het dan bij stap 3 alsnog ‘mis’ gaan (voor de burger): nakoming van de toezegging is namelijk alleen maar aan de orde als uit een belangenafweging volgt dat het algemene belang bij het naleven van de wet minder zwaar weegt dan de opgewekte verwachting. Tegen nakoming van de toezegging kunnen pleiten: strijdigheid met de wet, het algemeen belang en/of de belangen van derden. In de situatie in de uitspraak van 9 september 2020 had de burger een verslag gemaakt van een bespreking, inclusief de toezegging. De Afdeling vond dat de burger aannemelijk had gemaakt dat het verslag waarheidsgetrouw was. Belangrijk daarbij was dat het gesprek speciaal gehouden was om over de situatie van deze burger te praten en dat het college in eerste instantie zelf vond dat de verleende omgevingsvergunning in stand moest blijven (Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State d.d. 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2175). Al met al blijft het vertrouwen in de overheid op deze manier omgeven met allerlei mitsen en maren. Jammer!
Omgevingswet
Op pagina 48 en volgende van de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel staat het volgende over ‘vertrouwen’:
“De regering gaat bij het wetsvoorstel op 3 manieren uit van vertrouwen: vertrouwen in initiatiefnemers (degene die activiteiten verrichten in de fysieke leefomgeving), vertrouwen van de burger in de overheid en vertrouwen tussen overheden.”
Het vertrouwen in initiatiefnemers heeft dan ook (en misschien wel juist) te maken met toezicht en handhaving:
“Vertrouwen in initiatiefnemers betekent dat het nieuwe stelsel uitnodigend moet zijn voor nieuwe initiatieven. Regels moeten waar mogelijk ruimte bieden voor eigen invulling en oplossingen. En burgers en bedrijven die die regels serieus en consequent naleven, verdienen het vertrouwen van de overheid als toezichthouder. Zo kan gaandeweg méér verantwoordelijkheid gelegd worden bij de initiatiefnemers. Waar initiatiefnemers zelf of door het inschakelen van derde private partijen actief zorgen voor een continue borging van de naleving van regels kan overheidstoezicht aanzienlijk worden teruggebracht. […]”
Dat veronderstelt dan wel, dat toezichthouders goed opgeleid zijn én goed geïnformeerd zijn. Voor dat laatste is een goed functionerend DSO noodzakelijk én kennis over de manier waarop een juridisch relevante ‘toezegging’ tot stand komt (en vooral ook, hoe die niet tot stand komt).
De ambtenaar als vertegenwoordiger van een betrouwbare overheid
Het herhaalde uitstel van de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de aanzwellende kritiek op de inhoud ervan bevorderen het vertrouwen in de overheid niet. Wat kun je daar als ambtenaar nu al tegen doen? Best veel! Je kunt immers ook nu al zorgen dat er geen juridisch relevante ‘toezegging’ tot stand komt. Het komt er naar mijn mening op neer dat je vertrouwen toelaat: je doet dus wat je zegt en je zegt wat je doet, met daarbij nadrukkelijk in het achterhoofd dat dat (in beginsel) juridische gevolgen heeft (alarmbel in het hoofd: ‘er kan een juridisch relevante toezegging ontstaan’). Als ambtenaar of bestuurder vertegenwoordig je immers dat bestuursorgaan voor burgers en bedrijven, omdat zij vaak het eerste contact zijn. Tegelijkertijd is zo’n beetje elke uiting van ambtenaren of bestuurders openbaar, dus opvraagbaar. Dat geldt óók voor Whatsapp- en sms-berichten (Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899). Dat vraagt dus een groot bewustzijn van de effecten van wat je als ambtenaar of bestuurder wel of juist niet communiceert met burgers en bedrijven.
Hoe doe je wat je zegt en zeg je wat je doet, zonder onnodige risico’s te lopen dat het bestuursorgaan zich ongewild juridisch gebonden heeft aan uitspraken van individuele bestuurders of ambtenaren?
- Uitspraken over wat wel en niet geldt voor een burger of bedrijf doe je uitsluitend mét bestuurlijke dekking. Dus niet individueel mondeling, niet in je e-mails of Whatsapp berichten en ook niet in je brieven die niet namens het bestuursorgaan verzonden zijn. Zorg, voor je eigen bescherming, dat je hierover ‘bewijs’ hebt in je eigen interne correspondentie (zoals je voorbespreking met de wethouder, de dekking van je -gemandateerde- leidinggevende in een e-mail).
- Geef NIET je mening over het concrete geval in een bespreking met een burger tenzij je helemaal zeker weet dat dit het standpunt van het college is.
- Heb je 1% twijfel? Maak dan altijd een specifiek voorbehoud met de mededeling dat het college (of een ander bestuursorgaan) hierover moet beslissen en dat jij zelf niet bepaalt wat er in dat geval gebeurt. Een algemene disclaimer onder de e-mail is niet genoeg.
- Leg alle besprekingen met burgers in beginsel vast in een verslag en haal daar in de conceptfase alvast uit welke uitspraken als ‘juridisch relevante toezegging’ zullen gelden.
Dit geldt misschien nog wel extra voor een bestuurder, zoals een wethouder of gedeputeerde. Bij de voorbereiding van een gesprek tussen een burger of bedrijf met een bestuurder hoort dus ook de nadrukkelijke instructie van jou aan de bestuurder om géén toezeggingen te doen voor, tijdens of na dat gesprek. Je weet immers ook nooit of dat gesprek wordt opgenomen of anderszins vastgelegd.
Vertrouwen in de overheid staat los van de inwerkingtreding van nieuwe wetten, welke dan ook. Ook onder de Omgevingswet is deze werkwijze dus zeer belangrijk. Misschien zelfs wel belangrijker, als we zien hoezeer de Omgevingswet ‘leunt’ op juist dat onderlinge vertrouwen. Je kunt daar vandaag al mee beginnen.
Minou Woestenenk
Recente reacties