De Omgevingswet en de bestuurlijke boete

Veel gemeenten zijn druk bezig met de voorbereidingen op de inwerkingtreding van de Omgevingswet: organisatorisch en qua cultuur valt er immers vaak al heel wat te doen. Daarnaast moeten er omgevingsplannen worden opgesteld, moet de gemeentelijke ICT worden aangepast aan het ‘DSO’ (Digitaal Stelsel Omgevingswet) en moet ook het beleid worden gescreend en aangepast op de Omgevingswet. Voor het gemak vergeten we dan maar dat er ook inhoudelijk nogal wat verandert, al is het maar de omslag van ‘inrichting’ naar ‘activiteiten’ als uitgangspunt voor omgevingsvergunning en handhaving. En er is méér. Want ook de bestuurlijke boete zal breder kunnen worden toegepast in het omgevingsrecht. Ook daar zullen gemeenten over moeten nadenken.

Wat is een bestuurlijke boete?

Het instrument ‘bestuurlijke boete’ is een onvoorwaardelijke verplichting en kan dus niet voorwaardelijk worden opgelegd. De boete is bedoeld om (alleen) de overtreder te bestraffen en is dus niet gericht op herstel. De boete wordt opgelegd door een besluit te nemen, waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld en waarvoor algemene beginselen van behoorlijk bestuur gelden. Verder gelden er waarborgen uit het strafrecht: zo moet de overtreder worden gehoord (nádat hem is gezegd dat hij niet verplicht is tot antwoorden, de zogenaamde ‘cautie’ moet dus gegeven zijn), er moet hem een verwijt te maken zijn, hij mag niet twee keer voor hetzelfde feit worden beboet. Daarnaast moet de hoogte van de boete worden afgestemd op de ernst van de overtreding (evenredigheidsbeginsel). Tenslotte moet het bestuursorgaan kiezen voor ófwel een boete ófwel een dwangsom (una via beginsel).

Is een bestuurlijke boete nieuw in het omgevingsrecht?

Als beschikbaar handhavingsinstrument bestaat de bestuurlijke boete al sinds de jaren negentig. De bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen wordt toegekend op grond van de wet (bijvoorbeeld de Wet milieubeheer of, straks, de Omgevingswet). Een algemene regeling voor de uitoefening van die bevoegdheid is te vinden in de Algemene wet bestuursrecht (titel 5.4).

Wat verandert er voor de bestuurlijke boete door de Omgevingswet?

In het omgevingsrecht is het opleggen van een bestuurlijke boete niet heel gebruikelijk geweest. Een belangrijke verandering in de Omgevingswet ten opzichte van het geldende omgevingsrecht is, dat de bestuurlijke boete (veel) vaker kan worden toegepast. In de praktijk zal dat vooral gebeuren op het gebied van bouwen, monumentenzorg, natuurbescherming (vooral administratieve ‘CITES-feiten’) en milieu (emissiehandel en Brzo). Vooral voor gemeenten zal dat meer mogelijkheden geven. Concreet gaat het straks om:

  • milieuregels Seveso-richtlijn (artikel 18.11 OW – nieuw)
  • regels over bouwen, slopen, gebruik en in stand houden van bouwwerken (artikel 18.12 Ow – nu alleen 92a Woningwet)
  • erfgoedregels (artikel 18.13 OW - nieuw)
  • beperkingengebied luchthaven (artikel 18.14 OW)
  • beperkingengebied spoor (artikel 18.15 OW)
  • regels handel dieren, planten, hout of producten daarvan (artikel 18.15a OW)

De boetes die genoemd worden in de Omgevingswet zijn niet mis. De hoogste boetes voor Seveso-overtredingen zijn van de zesde categorie (€ 820.000) of, als dat meer is, ten hoogste 10 procent van de omzet van de onderneming (het voorgestelde art. 18.11 lid 2). Die keuze is gemaakt, omdat ook de strafrechtelijke boetes voor dergelijke overtredingen hoog zijn en omdat er een duidelijk afschrikkingseffect gewenst is. Overtreding van veiligheidsregels door Brzo-bedrijven staat hoog op de politieke agenda. Ook voor overtreding van de erfgoedregels (die meestal in het omgevingsplan zullen zijn vastgelegd) zijn de beoogde boetes fors: ten hoogste van de vijfde categorie, dus maximaal € 82.000 (art. 18.13 lid 2). Ook voor dit werkveld is afstemming via beleidsregels voorzien. Voor overtreding van de bouw- en sloopregels zijn ten hoogste boetes van de derde categorie (€ 8200) voorzien, met de mogelijkheid van verhoging tot de vierde categorie (€ 20.500) in geval van gevaar voor de gezondheid of veiligheid (art. 18.12 lid 2 en 3) voor vijf verschillende activiteiten (art. 18.12 lid 1 sub a t/m e).

Actie: aan de slag met boetebeleid

De bedoeling is dat bestuursorganen beleid gaan ontwikkelen om rechtsgelijkheid te bevorderen. Bij een keuze voor een gematigd boetebeleid kunnen financiële draagkracht en verwijtbaarheid een rol spelen. Naarmate het beleid meer gedifferentieerd is, zal de bestuurlijke boete beter ‘overeind’ blijven bij de bestuursrechter. De inzet en hoogte van de bestuurlijke boete is immers afhankelijk van de aard van de overtreding, maar mogelijk spelen ook lokale omstandigheden daarbij mee. Denk alleen al aan de grote verschillen in normen zoals ge- en verboden, zorgplichten, actualiseringsplichten en kennisgevings- en meldplichten. Ook een recidiveregeling kan daarin meegenomen worden: herhaling van een overtreding kan dan als strafverzwarende omstandigheid tellen.

In de Omgevingswet is ook afstemming met strafrechtelijke (WED-)handhaving geregeld. Het bevoegd gezag moet de gedraging voorleggen aan het OM ‘als de ernst van een overtreding of de omstandigheden waaronder zij is begaan daartoe aanleiding geven’ (artikel 18.16 Ow). Het voordeel van toepassing van dit artikel is dat de Officier van Justitie geen reactietermijn heeft van 13 weken, zoals in artikel 5:44 lid 3 sub b Awb bepaald is. Deze termijn is te lang voor het beoogde ‘lik-op-stuk’-effect. Bestuur en OM hebben op dit moment al afspraken gemaakt in de Landelijke handhavingsstrategie, ‘Een passende interventie bij iedere bevinding’ (artikel 5:44 lid 2 Awb). Daar lijkt nog wel de nadruk op het strafrecht te liggen. Naar verwachting zal dit beleid worden voortgezet en uitgebreid zodra de Omgevingswet in werking treedt. Dit zal niet ‘vanzelf’ gaan: er is inzet en actie nodig om een en ander vorm te geven, in het belang van een effectief, rechtvaardig en juridisch verantwoord handhavingsbeleid onder de Omgevingswet. Gemeenten zullen dus nadrukkelijk aan de slag moeten met ook de bestuurlijke boete. Alsof er niet al genoeg te doen is om de Omgevingswet straks goed uit te kunnen voeren….

Minou Woestenenk