Als bevoegd gezag heb je het maar moeilijk. Het lijkt zo gemakkelijk, om een melding van een bedrijf in ontvangst te nemen en vervolgens te gaan controleren of de algemene regels worden nageleefd. Maar meestal mis je net dat ene voorschrift voor dat bedrijf of die ene situatie. Die ‘milieuvergunning’ van vroeger had toch wel zijn charmes: je kon een mooi maatpak aanmeten. Duur, maar het paste als gegoten, als je het goed deed. Kom daar nog maar eens om, met die algemene regels. Om als bevoegd gezag toch nog wat extra invloed te kunnen hebben op de bedrijfsvoering heb je dus extra bevoegdheden nodig. De wetgever heeft daar al sinds jaren iets op gevonden: maatwerkvoorschriften. Die worden nog wel eens gebruikt. Ook onder de Omgevingswet zal deze mogelijkheid breed worden ingezet: via maatwerkregels (voor gebieden) en maatwerkvoorschriften (voor concrete gevallen). Er zijn echter grenzen.
Huidige juridische mogelijkheden om maatwerkvoorschriften op te leggen
Het stellen van maatwerkvoorschriften is uitsluitend mogelijk als het gaat om aspecten waarvoor geen uitputtende regeling geldt (Stb. 2007, 415, p. 114-116). Maatwerk op grond van (bijvoorbeeld) de zorgplicht is alleen mogelijk als een aspect niet uitputtend is geregeld in het Activiteitenbesluit (vgl. ABRvS 02-11-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2881; ABRvS 28-06-2017, ECLI:NL:RVS:2017:1682). Bovendien gaat de wetgever ervan uit dat, gezien de specifieke werkingssfeer van het instrument maatwerkvoorschrift, het gebruik van dit instrument tot bijzondere en incidentele gevallen beperkt zal blijven (vgl. Stb. 2007, 415, p. 116 en ABRvS 07-07-2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN0498; ABRvS 17-06-2020, ECLI:NL:RVS:2020:1407).
Uit het Activiteitenbesluit is niet direct af te leiden of er sprake is van een uitputtende regeling. Wel is soms meteen te zien dat iets niet uitputtend is geregeld. In een artikel staat dan (bijvoorbeeld) de formulering “voldoet ten minste aan”. Bij het ontbreken van deze formulering is het lastiger om te bepalen of een aspect uitputtend geregeld is. Het is dan afhankelijk van de activiteit en het milieuonderwerp of een aspect uitputtend is geregeld. Dat is in het algemeen zo, als er voor de omschreven situatie of activiteit een limitatieve opsomming is opgenomen met eisen of voorschriften, of als het Activiteitenbesluit voor een bepaald aspect weliswaar geen concrete voorschriften bevat, maar wel de mogelijkheid tot het stellen van een op het desbetreffende aspect toegesneden maatwerkvoorschriften biedt.
Voorbeelden van dit soort wettelijke bepalingen:
- Artikel 2.7a Activiteitenbesluit
Het bevoegd gezag kan, als blijkt dat de geurhinder ter plaatse van een of meer geurgevoelige objecten een aanvaardbaar hinderniveau kan overschrijden, bij maatwerkvoorschrift (op grond van lid 4):
- geuremissiewaarden vaststellen;
- bepalen dat bepaalde geurbelastingen ter plaatse van die objecten niet worden overschreden, of
- bepalen dat technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht of gedragsregels in de inrichting in acht worden genomen om de geurhinder tot een aanvaardbaar niveau te beperken.
In lid 5 staat, dat het bevoegd gezag dan kan besluiten dat door de exploitant van de inrichting een rapport van een onderzoek naar de beschikbaarheid van technische voorzieningen en gedragsregels wordt overgelegd waaruit blijkt dat aan het eerste lid wordt voldaan. Een duidelijk afgebakende en dus uitputtende bevoegdheid. De bepaling is niet geschikt om bijvoorbeeld te dienen als grondslag voor het eisen van extra administratieve verplichtingen.
- Artikel 2.14b Activiteitenbesluit
Op grond van artikel 2.14b Activiteitenbesluit moet aan bepaalde beschrijvingsverplichtingen worden voldaan in bepaalde situaties. Deze verplichtingen zijn beschreven in het eerste, tweede en derde lid van dat artikel. Op grond van het vierde lid bestaat er een bevoegdheid om een maatwerkvoorschrift op te leggen voor de beschreven procedures, maar dat kan uitsluitend “in het belang van het doelmatig beheer van afvalstoffen”. Ook hier weer een duidelijk afgebakende en dus uitputtende bevoegdheid.
- Artikel 3.7 lid 8 Activiteitenbesluit
Op grond van artikel 3.7 lid 8 Activiteitenbesluit kunnen, in het belang van de bescherming van het milieu, bij maatwerkvoorschrift eisen worden gesteld “aan de emissies van een stookinstallatie”. Ook weer een sprekend voorbeeld van een duidelijk afgebakende en dus uitputtende bevoegdheid.
- Conclusie juridische mogelijkheden om maatwerkvoorschriften op te leggen
In de wettelijke mogelijkheden voor het bevoegd gezag om maatwerkvoorschriften op te kunnen leggen is ook vaak meteen een bandbreedte opgenomen: tot hier kun je gaan, maar niet verder.
Omgevingswet en maatwerk
Een maatwerkvoorschrift is een specifiek voorschrift voor een activiteit. Met het maatwerkvoorschrift kan het bevoegd gezag algemeen geldende voorschriften in concrete situaties specifiek maken. Het opstellen van een maatwerkvoorschrift bij een milieubelastende activiteit komt overeen met de mogelijkheid die in het Activiteitenbesluit staat. Het verschil met nu is dat maatwerk onder het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) altijd mogelijk is, tenzij is aangegeven dat het voor een specifiek onderwerp niet mogelijk is.
Een maatwerkregel in de Omgevingswet is een algemene regel van een gemeente, waterschap of provincie die afwijkend of aanvullend is op een algemene regel van het Rijk of een provincie (artikel 4.6 Omgevingswet). Decentrale overheden kunnen alleen maatwerkregels stellen als een hoger bestuursorgaan de bevoegdheid geeft. Het Rijk kan die bevoegdheid geven aan provincie, gemeente of waterschap. In het Bal geeft het Rijk brede mogelijkheden voor maatwerkregel. In het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) geeft het Rijk heel beperkt mogelijkheden. De provincie kan de bevoegdheid alleen aan gemeente of waterschap geven. De provincie doet dit via regels in de omgevingsverordening. Deze mogelijkheid is nieuw ten opzichte van de huidige situatie in het kader van het Activiteitenbesluit.
Minou Woestenenk
Recente reacties