Het is al enige tijd zeer veel in het nieuws: voor de eerste opvang van asielzoekers blijkt te weinig ruimte te zijn. Letterlijk, wel te verstaan. Er breken inmiddels zelfs gevechten uit, omdat mensen al maanden buiten moeten slapen. De Minister is daarom al lange tijd in overleg met gemeenten en probeert hen op ‘vrijwillige’ basis te bewegen om extra plekken te creëren voor de eerste opvang van deze mensen. Desondanks lijkt dat niet te lukken, getuige alle nare berichten van de laatste tijd. De meest recente discussie speelt zich af in de gemeente Tubbergen. Wat is daar aan de hand en mag het rijk het probleem wel zo aanpakken?

Het probleem

Op de website van het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA) is te lezen: “De meeste asielzoekers gaan in Nederland eerst naar Ter Apel. Daar melden ze zich bij het aanmeldcentrum van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Dit aanmeldcentrum ligt naast de COA-opvang. Na hun aanmelding krijgen asielzoekers onderdak in de centrale ontvangstlocaties (col) van het COA.”

Asielzoekers worden statushouders (of vergunninghouders) zodra ze een verblijfsvergunning krijgen. Ze gaan dan deel uitmaken van de Nederlandse samenleving. Het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) koppelt deze vergunninghouders aan gemeenten. Gemeenten moeten statushouders passende woonruimte aanbieden.

Als zich in Ter Apel meer mensen melden dan dat er kunnen worden geregistreerd als zogenaamde ‘statushouder’, dan moeten zij daar kunnen overnachten. Maar dat lukt niet meer. Het aanmeldcentrum in Ter Apel is te klein geworden: zelfs vóórdat de administratieve ‘horde’ genomen is, moeten mensen buiten blijven slapen. Maar ook voor de wél geregistreerde vluchtelingen is er niet of nauwelijks plek: ondanks wettelijke verplichtingen daartoe lukt het gemeenten niet om voor hen voldoende onderdak te regelen. Dat betekent dat de ‘doorstroom’ naar (vaak tijdelijke) locaties te traag is. Daardoor ontstaan capaciteitsproblemen: in Ter Apel slapen velen al enige tijd buiten, met als ‘dak’ de al dan niet bewolkte hemel.

Inspanningen

Het Rijk bepaalt elk half jaar hoeveel statushouders elke gemeente moet huisvesten. Er zijn inmiddels allerlei regelingen bedacht om de doorstroom zo soepel mogelijk te laten verlopen. Zo is er bijvoorbeeld de “Hotel- en accommodatieregeling”. Daarmee krijgt de vluchteling tijdelijk onderdak in bijvoorbeeld een hotel of recreatiewoning, totdat er definitieve huisvesting voor hem of haar is, zonder dat er een afwijking of wijziging van het bestemmingsplan nodig is. Statushouders die op die manier naar de gemeente verhuizen, gaan niet terug naar de COA-locatie. Deze regeling heeft niet het gewenste effect: er zijn nog steeds te weinig gemeenten die voldoende opvang kunnen of willen regelen. (Ook) de gesprekken met gemeenten hebben er tot nu toe niet toe geleid dat er voldoende woonruimte beschikbaar is gekomen voor statushouders.

Oplossingen

De Minister probeert sinds kort om via een andere wettelijke grondslag te zorgen voor voldoende eerste opvang van statushouders: in 2015 is namelijk artikel 3.2 onder b van het Besluit omgevingsrecht in werking getreden (Stb. 2015, 323). Daarin staat, dat ‘ten behoeve van de verwezenlijking van een project van nationaal belang’, voor zover het gaat om een zogenaamd ‘kruimelgeval’ (neergelegd in artikel 4 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht), en voor zover het gaat om ‘de opvang van asielzoekers en andere categorieën van vreemdelingen’ de Minister bevoegd is om te beslissen op de vergunningaanvraag daartoe. Een van de ‘kruimelgevallen’ is bijvoorbeeld artikel 4 lid 9 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (kort gezegd is daar geregeld: ‘het gebruiken van bouwwerken en bijbehorend terrein, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, voor o.a. opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen’).

In de gemeente Tubbergen is hieraan al een begin van uitvoering gegeven: het COA heeft daar inmiddels een hotel aangekocht, waarvan de huidige bestemming ‘horeca’ is. Voor de door het COA gewenste opvang van asielzoekers is het daarom noodzakelijk dat er toestemming wordt verleend om af te mogen wijken van het bestemmingsplan. Daarvoor is een vergunningaanvraag nodig; de nieuwe hoteleigenaar (i.e. het COA) is deze aanvraag aan het opstellen en na indiening moet de Minister straks beslissen. Namens de gemeente Tubbergen kan daartegen natuurlijk wel bezwaar en beroep worden ingesteld, maar de beslissingsbevoegdheid ligt bij de Minister. Die moet natuurlijk wel goed kunnen motiveren waarom hier sprake is van een nationaal ruimtelijk belang. Op de aanvraag is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, dus de Minister moet beslissen binnen 8 weken na indiening van de vergunningaanvraag. Gelet op de politiek-bestuurlijke gevoeligheden is het te verwachten dat dit besluit binnen die termijn genomen zal worden.

Tot slot

Het is natuurlijk de vraag, of hier daadwerkelijk sprake is van een specifiek omgevingsrechtelijk probleem in de vorm van een ‘ruimtelijk’ belang en dan nog wel op nationaal niveau. Er is een redelijke kans dat dit deugdelijk gemotiveerd kan worden: in Ter Apel ontstaat immers nu ook een ruimtelijk probleem, als uitsluitend gevolg van verplichtingen op nationaal niveau. Dat de Minister dan moet kunnen beslissen waar statushouders dan worden opgevangen, was al zeven jaar geleden voorzien in het Besluit omgevingsrecht. Dat tot op heden in de praktijk geen gebruik gemaakt is van deze bevoegdheid, past in de Nederlandse poldertraditie: vanzelfsprekend werkt het op alle fronten beter als er in goed overleg ruimte kan worden gevonden voor statushouders. Dat hoort ook zo tussen bestuursorganen onderling. De nood is inmiddels zo hoog geworden, dat deze mogelijkheid nu alsnog van stal wordt gehaald. Ondertussen is de Minister overigens ook bezig met het ontwikkelen van een nieuwe wet, die aan gemeenten een wettelijke opvangtaak toebedeelt. Die taak is er op dit moment niet. Binnenkort wordt dit voorstel in consultatie gebracht. Te verwachten is, dat gemeenten zich hier tegen zullen verzetten. Tot die tijd biedt het omgevingsrecht wellicht beperkt ruimte voor de oplossing van het asielzoekersprobleem.

Minou Woestenenk
Advocaat omgevingsrecht

Verschenen in: Omgevingswet Nieuws Online, 22 augustus 2022