Overtreder en overtreding: hoe zit het ook al weer?
Terug naar de basis: wat doen handhavers? Juist: toezicht houden op de naleving van wet- en regelgeving. In het kader van deze Nieuwsbrief geldt dat natuurlijk in het bijzonder voor onder meer de Wet milieubeheer, de Wet algemene bepalingen milieubeheer, het Besluit omgevingsrecht en het Activiteitenbesluit. Handhavers zijn op zoek naar overtreders en overtredingen. Dat lijkt allemaal heel simpel, maar na enige verdieping blijkt het toch wel wat complexer. Ik fris het geheugen even op.
Overtreding
Een overtreding is een gedraging (voorbeelden: iets doen, iets nalaten, iets laten voortbestaan), die in strijd is met het bij of krachtens wettelijk regel bepaalde (voorbeelden: in strijd met wet, algemene maatregel van bestuur, provinciale of gemeentelijke verordening, vergunning, ontheffing).
In één en dezelfde situatie kunnen verschillende gedragingen bestaan (feiten), die leiden tot strijdigheid met een of meer wettelijke regels (normen). Om een overtreding vast te kunnen stellen, moeten de feiten een schending van de norm(en) opleveren. Dan kunnen verschillende sancties worden opgelegd. Toepassing van het begrip ‘overtreding’ kan in de praktijk complex zijn. Soms moet de conclusie luiden dat de norm niet voldoende duidelijk en dus niet voldoende kenbaar is, waardoor een overtreding niet kan worden vastgesteld.
Overtreding van één wettelijk voorschrift, namelijk het handelen zonder vergunning, kan bestaan uit verschillende gedragingen (bijvoorbeeld de ontvangst van afval respectievelijk het verwerken van afval), die leiden tot overtredingen (namelijk handelen zonder vergunning oftewel handelen in strijd met vergunningplicht), waarop vervolgens verschillende sancties worden toegepast (bijvoorbeeld een preventieve last onder dwangsom respectievelijk preventieve bestuursdwangaanschrijving).
Eén gedraging, zoals bijvoorbeeld ‘lawaai maken’, kan leiden tot overtreding(en) van verschillende wettelijke voorschriften. Ook dan geldt dat voor elke overtreding een sanctie kan worden opgelegd.
Om scherp te kunnen bepalen, of feitelijke gedragingen in strijd zijn met wettelijke normen, moeten die normen concreet, meetbaar en duidelijk zijn. Denk aan een voorschrift in een omgevingsvergunning. Algemene overwegingen lenen zich in beginsel niet voor handhaving: overtreding ervan kan immers niet of nauwelijks worden vastgesteld.
Overtreder en overtreders
Het is verder essentieel, wie als ‘overtreder’ kan worden gezien. Een last onder dwangsom kan namelijk uitsluitend aan een overtreder worden opgelegd (als de verkeerde is aangeschreven, dan heeft de last dus niet het beoogde effect). En kostenverhaal na toepassing van bestuursdwang is uitsluitend mogelijk op de overtreder.
Wie is ‘degene die […] pleegt of medepleegt’? Daaronder valt niet ‘doen plegen’, ‘uitlokken’ of ‘medeplichtigheid’. Daaronder valt wél ‘plegen’ of ‘medeplegen’. Dat kan alleen degene zijn tot wie de norm gericht is (de normadressaat). De formulering van de wettelijke norm bepaalt daarmee wie overtreder is. Degene tot wie een wettelijk voorschrift zich richt is verantwoordelijk voor de naleving ervan. Vooral bij rechtsopvolging is dit cruciaal. Gaat het immers om normen, die een bepaalde toestand of bepaalde objecten verbieden, dan betekent dat, dat de rechtsopvolger vanzelf óók overtreder wordt. Gaat het daarentegen om normen, die alleen de activiteit zélf verbieden, dan zal de rechtsopvolger geen overtreder zijn, als hij niet zelf ook die verboden activiteiten heeft verricht.
De conclusie dat de rechtsopvolger geen overtreder is, betekent niet dat er gegarandeerd geen bestuurlijke sanctie meer kan volgen. Een last onder bestuursdwang hoeft immers niet per definitie aan de overtreder opgelegd te worden. Het enige ‘voordeel’ voor de niet-overtreder is dan dat het bestuursorgaan de kosten van bestuursdwang niet op hem kan verhalen.
Daarnaast moeten er handelingen zijn aan te wijzen, die tot de overtreding hebben geleid. Iemand heeft die handelingen uitgevoerd. Cruciale vraag is dus: wie kan het bestuursorgaan daarover aanspreken? Degene, die zélf de verboden gedraging uitvoert (dader), is ‘pleger’ of ‘medepleger’. Toch zou het regelmatig zeer onredelijke gevolgen hebben als deze personen (zoals bijvoorbeeld een (onder)aannemer of een werknemer) in alle gevallen als overtreder zouden worden gezien. Iemand die niet zelf fysiek de verboden gedraging uitvoert, kan daarom ook overtreder zijn. De verboden handelingen zijn hem immers toe te rekenen en daarom is hij verantwoordelijk voor de overtreding (functioneel dader). Bij rechtspersonen is dat standaard het geval.
De functioneel dader is degene die maatschappelijk gezien verantwoordelijk is voor de overtreding. Die functionaris heeft namelijk de bijbehorende verantwoordelijkheid en/of zeggenschap over de verboden gedragen. Die functionaris wordt functioneel dader als hij onvoldoende toezicht heeft gehouden, of noodzakelijke maatregelen niet heeft getroffen, ondanks dat hij als verantwoordelijke daartoe bevoegd was en dat van hem verwacht mocht worden (‘kennelijk goedkeuren’). Eenvoudig gezegd: doorslaggevend is in het algemeen, dat de verantwoordelijke weet dat er verboden handelingen plaatsvinden en daar desondanks niets tegen doet. Vaak zal dus niet de ‘fysieke uitvoerder’ maar een bedrijf of instelling of de leiding van een bedrijf of instelling als overtreder kunnen worden aangemerkt, ook al is de gedraging fysiek gepleegd door een werknemer, opdrachtnemer of een ander (voorbeeld: brandweer).
In geval van faillissement treedt de curator ook als mogelijke overtreder op de voorgrond. Het is immers vaste jurisprudentie dat een curator na faillietverklaring verantwoordelijk is voor de naleving van de uit de milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen van de gefailleerde, ook als de curator de onderneming niet voortzet. De curator treedt op als bevoegd vertegenwoordiger van de inrichting. In die hoedanigheid is hij verantwoordelijk voor en moet hij worden aangesproken op onder meer het correct naleven van toepasselijke wet- en regelgeving. De kosten voor naleving van de last komen ten laste van de boedel.
Medeplegers zijn zij, die een ‘bewuste en nauwe samenwerking’ zijn aangegaan met de pleger en dan samen de handelingen verrichten die maken dat wordt voldaan aan de omschrijving van bepaald verboden gedrag of een bepaalde verboden toestand. Het bestuursorgaan moet dan aantonen dat en waarom de bijdrage van de medepleger van voldoende gewicht is geweest. De medepleger hoeft niet alle uitvoeringshandelingen te hebben verricht, waarmee de overtreding is begaan en hoeft zelfs niet eens degene te zijn tot wie de norm zich richt. Voorbeeld: de werknemer die handelingen verricht waardoor de drijver van de inrichting de vergunningvoorschriften overtreedt, kan als medepleger worden gezien.
De wet bepaalt nadrukkelijk, dat overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen én rechtspersonen. Daarmee is gegarandeerd, dat een bestuurlijke sanctie ook aan een rechtspersoon kan worden opgelegd. Als een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon dan kan vervolging worden ingesteld tegen de rechtspersoon zelf, degene die opdracht heeft gegeven tot de strafbare gedraging dan wel daarbij de feitelijke leiding had, of de hiervoor genoemden samen.
Minou Woestenenk
Bekijk de volledige nieuwsbrief hier
Bron: https://www.wolterskluwer.nl
Recente reacties